San José, 25 de agosto de 2008
291-ASE-2008
Licenciada
Rocío Aguilar Montoya
Contralora General de la República
S______D
Señora Contralora:
Reciba un cordial saludo.
Seguimos preocupados por la situación que está atravesando el sector vivienda. Específicamente, por algunos problemas detectados en el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) y las Entidades Autorizadas, el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).
El llamado Bono Comunal o Comunitario es el motivo de nuestra preocupación. La legalidad, la conceptualización y el uso de este instrumento, así como el incumplimiento por parte de funcionarios de varias instituciones estatales de la Ley de Contratación Administrativa, nos obligan a exponer lo siguiente:
1. Sobre el Bono Comunal o Comunitario
Mediante la ley N.º 8627, Ley del Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el Ejercicio Económico para el año 2008, se aprobó una transferencia de 20 mil millones de colones a favor del MIVAH (Tomo II, página PP-215-038, Código Presupuestario 215 814-00 70106 001 2310 3160 216), la cual, fue transferida posteriormente al BANHVI.
El Banco utiliza los recursos para financiar la construcción de obras comunales y/o de infraestructura en ciertos lugares del país, sin que necesariamente los proyectos estén asociados a la construcción de vivienda popular.
La ley N.º 7052, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, crea el BANHVI, el cual maneja dos fondos: el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI)1 el Fondo de Subsidio de la Vivienda (FOSUVI)2; no crea ningún otro fondo, ni autoriza que se manejen los recursos destinados a sus programas por otro medio.
Por otra parte, la misma ley señala en su articulado que los objetivos del Banco son financiar y proveer vivienda a las familias de más escasos recursos económicos, para lo cual debe cumplirse con toda la normativa vigente.3
Como es de su conocimiento, los funcionarios deben apegarse a los principios de legalidad que rigen al sector público y, por lo tanto, toda decisión o actuación debe fundamentarse en una norma expresa que lo autorice. De lo anterior nos surgen las siguientes dudas:
- ¿Puede el BANHVI financiar obras comunales que no son estrictamente necesarias y no ofrecen soluciones habitacionales, por ejemplo, bulevares y salones comunales?, ¿no es esta, más bien, responsabilidad expresa de otras instituciones del sector público como las municipalidades?, ¿no sería esto una desviación de los escasos recursos destinados por ley para resolver los problemas de vivienda?, ¿no debe cada institución, en aras del manejo eficiente de la hacienda pública, especializarse en lo que la ley le encarga?, ¿no es cierto que el órgano contralor -en el pasado reciente- le ha prohibido al IMAS financiar, por ejemplo, acueductos rurales por escapar esta tarea de su marco de acción legal?, ¿podría cada institución reorientar sus funciones y financiar proyectos ajenos a sus funciones?
- La ley sólo creó dos fondos (FONAVI y FOSUVI) dentro de la estructura del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda para administrar los recursos públicos destinados a ofrecer soluciones habitacionales, ¿cuál es el fundamento jurídico en el que se sustenta el BANHVI para administrar los recursos transferidos por el MIVAH fuera de los fondos creados por ley?
- Si los recursos del Bono Comunal pueden administrarse por un medio distinto al FOSUVI, ¿se podría concluir entonces que escapan a los controles ya establecidos?, ¿estarían entonces dichos recursos exentos de las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa?
- Si por el contrario, dichos recursos sólo pueden ser canalizados por medio del FOSUVI, entonces ¿deberán cumplir con las disposiciones de la legislación y la reglamentación respectiva, por ejemplo, lo que establece el artículo 59 de la ley N.º 7052 sobre el tope de financiación para “subsidiar, mediante las entidades autorizadas del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, la adquisición, segregación, adjudicación de terrenos, obras de urbanización, mejoras, construcción de viviendas, en caso de proyectos individuales o colectivos de erradicación de tugurios y asentamientos en precario”?
2. Sobre el uso del Bono Comunitario en Rincón Grande de Pavas
Como ya es del conocimiento de la CGR, el INVU es el propietario de la finca conocida como Finca San Juan en Rincón Grande de Pavas, donde existe un asentamiento informal.
Es loable que se quiera erradicar este precario mediante la construcción de viviendas y obras de infraestructura necesarias. No obstante, cualquier proyecto de esta naturaleza debe responder a la legislación vigente, atender las disposiciones expresas del ente Contralor y desarrollarse con la mayor transparencia en cuanto al manejo de los recursos públicos.
Por lo anterior, tenemos claro que todas las contrataciones necesarias para lograr la erradicación de este precario (la contratación de consultores para la confección de planos maestros, los estudios de suelos, la selección del desarrollador, entre otras), debieron cumplir con los principios de la contratación administrativa. Si el INVU, a pesar de tener los recursos para hacerlo, decidió delegar y contratar a terceros, estaba obligado a realizar concursos públicos y cumplir así con los principios de publicidad, libre concurrencia, eficiencia e igualdad de trato entre todos los potenciales oferentes, así como los principios de justicia, equidad y legalidad.
Sin embargo, la escogencia del desarrollador fue extraña a estos principios, ya que la hizo el ex ministro Fernando Zumbado directamente y sin tener la potestad legal para hacerlo.
En el acta N.º 03-2008 de la Junta Directiva del BANHVI, de fecha 14 de enero de 2008, se evidencia que el ex funcionario ya había seleccionado “a dedo” y sin criterios técnicos, a la Fundación Promotora de Vivienda (FUPROVI) para desarrollar el proyecto. Así lo manifestó ante dicho órgano colegiado:
“Por otro lado el Director Presidente comenta que el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos solicitó la colaboración de FUPROVI para atender este proyecto de vivienda y es por ello que desde hace cerca de ocho meses esa Fundación ha venido trabajando en este asentamiento y ya ha avanzado mucho en lo que se refiere a trámites y permisos”.
De lo anterior, señora Contralora, se desprende que desde inicios del año 2007, el ex ministro Zumbado decidió ilegalmente que FUPROVI fuera el desarrollador de un proyecto habitacional en un terreno propiedad del Estado y con recursos públicos, al margen de las leyes y las disposiciones del ente Contralor.
Por otra parte, mediante el oficio N.º DM 1260-12-07 del 11 de diciembre de 2007, el ex ministro Zumbado manifiesta:
“Le hemos encomendado a FUPROVI la responsabilidad de dicha intervención, por lo que urge que se formalicen los acuerdos necesarios entre el INVU y la Fundación que faciliten el trabajo de esta última.
Este próximo 18 de diciembre deberán empezar las obras, por lo que tenemos un enorme sentido de urgencia, sobre todo por la expectativa que tiene la comunidad.”
Las acciones anteriores son, en nuestro criterio, una clara violación a la normativa vigente, especialmente, a la luz de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.
El ex ministro se arrogó la potestad, sin mediar un proceso abierto y transparente de contratación fundado en los principios de la contratación administrativa, de encomendar el desarrollo de un proyecto millonario a FUPROVI, sin contar siquiera -como corresponde- con la aprobación de las juntas directivas del BANHVI y el INVU. A pesar de lo anterior, el ex titular de la cartera de Vivienda, anunció a la prensa el inicio de las obras.4 No escapa al ente Contralor el hecho de el señor Zumbado es el fundador de FUPROVI.
Adicionalmente, el presidente ejecutivo del INVU firmó, en mayo de 2007, un convenio de “Alianza Estratégica” con FUPROVI, cuya eficacia quedaba sujeta al estudio de legalidad por parte de la asesoría legal del INVU.
En abril de 2008, sin contar con el visto bueno de la asesoría legal, el convenio fue enviado a la Contraloría General de la República para su refrendo. Después de un intercambio formal de notas, el ente Contralor decidió no autorizar el convenio argumentando que los fondos del FOSUVI escapan a las normas establecidas en la Ley de Contratación Administrativa.
No obstante lo anterior, la CGR destacó la imperiosa necesidad de cumplir con los principios de la contratación administrativa y la importancia de conocer y evaluar la razonabilidad de los costos que conllevaría ejecutar dicho convenio, ya que los mismos no fueron detallados en el convenio de “Alianza Estratégica” (Oficio N.º DCA-1424-2008):
“Ha quedado claro que la relación entre la entidad autorizada con la desarrolladora, se regula por un régimen particular, donde no resulta aplicable la Ley de Contratación Administrativa.
Véase que ha sido criterio de este órgano que en la selección de las entidades desarrolladoras por parte de las entidades autorizadas, debe procurarse la aplicación de principios de contratación administrativa y sana administración de los recursos.
De allí, es dable concluir que al no ser de aplicación la Ley de Contratación Administrativa (LCA) en este caso, esta Contraloría General se encuentra inhibida para otorgar la autorización pretendida. Por ello, le corresponderá a esa Administración seleccionar, según los principios señalados las entidades desarrolladoras.
Si bien ha quedado claro que al caso particular no se aplica la LCA, si debemos recalcar que resulta de aplicación los principios que informan la materia de contratación administrativa, los cuales, a la luz de lo expuesto en el voto de la Sala Constitucional 998-98 del 16 de febrero de 1998, son de rango constitucional.
(...)
Aunado a lo anterior como ejercicio previo a suscribir un acuerdo como el que se pretende, es establecer y acreditar los motivos que llevan al convencimiento que la alianza con una determinada entidad es la forma más apta para satisfacer las necesidades. Para ello, no debe olvidarse que dentro de los principios propios de la contratación administrativa, destacan los principios de publicidad e igualdad que tienden a brindar una amplia participación a los diferentes actores que pueden intervenir en un giro particular de contratación. Resaltamos esto ya que ante la consulta que hiciéramos a fin de determinar las razones por las cuales se decide contratar en forma directa con FUPROVI, se transcriben numerosos artículos del Reglamento de Crédito para la Producción de Soluciones de Vivienda así como de la Ley Orgánica del INVU.
Otro elemento fundamental en este tipo de negocios, al estar de por medio recursos públicos, es establecer la razonabilidad de los costos, lo cual encuentra íntima relación con la precisión del objeto que se pretende llevar a cabo. Podría resultar riesgoso concertar acuerdos generales que al momento de implementarse en casos específicos los cotos resulten muy elevados. Este tipo de variables deben ser ponderadas previamente.”
Adicionalmente, el BANHVI le quitó a la Mutual Alajuela-La Vivienda un fideicomiso (para el desarrollo de la urbanización Metrópolis, en Pavas) que, por varios años, tuvo bajo su administración, para dárselo al INVU, con la finalidad de cerrar el círculo en cuanto al manejo irregular de los recursos para vivienda, mediante la contratación directa de FUPROVI.
La relación de hechos y nombres que surgen, nos preocupa enormemente, ya que quedan al descubierto los nexos y los intereses particulares que existen entre la parte contratada y el contratante:
Como ha quedado dicho, el ex ministro Zumbado, señora Contralora, figura como fundador de FUPROVI.
El señor Miguel Ángel Murillo también fue directivo de FUPROVI hasta mayo de 2006, fecha en la que renunció para ocupar un puesto en la junta directiva del BANHVI. El nombramiento fue hecho por la actual administración.
El señor Eladio Prado Castro, ex presidente ejecutivo del INVU, es hermano de la señora Adriana Prado Castro, asesora de la presidencia de la República y una de las principales socias del señor Zumbado en sociedades mercantiles como el CIDH, que fue beneficiada, también por el ex jerarca de Vivienda, con la contratación de millonarias consultorías para el Estado (Caso Taiwán-BCIE-MIVAH, investigado por el órgano Contralor).
El fundador de FUPROVI, Allan Thompson Chacón, es hermano de Roberto Thompson Chacón, director del BANVHI y viceministro de la Presidencia.
Personalidades ligadas anteriormente con la función pública también pertenecieron a dicha fundación. Por ejemplo, Ofelia Taitelbaum Yoselewich, Saúl Weisleder Weisleder y Jorge Vargas Cullel.
Todo lo anterior, evidencia las fuertes y cercanas relaciones de un grupo de personas ligadas entre sí que ocupan u ocuparon puestos importantes en organizaciones públicas relacionadas con el sector de vivienda y cuyas decisiones, afectaron negativamente a quienes más lo necesitan.
El señor Zumbado afirmó el 24 de julio de 2008 en la Comisión de Ingreso y Gasto Públicos (Acta de la Sesión Extraordinaria N.º 8, página N.º 16.) que, ante cualquier inconveniente con la donación hecha por Taiwán, podía contar con los recursos provenientes del Bono Comunitario:
“A pesar de todo esto, en Pavas, -y lo voy a decir de una manera muy resumida- cuando vimos que había un atraso en la parte de Componente Barrial, que tenía que ver con infraestructura, no me preocupó mucho porque ahí teníamos fondos.
Asignamos en el presupuesto ¢20.000 millones para el bono comunal. Ya se está empezando a aplicar el bono comunal en este tipo de operaciones.
Hay un proyecto...,para que vean ustedes la franja que está ya en la última etapa. Ayer en el Banhvi casi lo aprueban pero no lo aprobaron. El bono comunal es para la infraestructura, son 300 millones, son 57 casas, y en la vivienda ya la gente tiene su título, son 5 millones. Bueno, en fin.
Recursos propios presupuestados ya, listos para ejecutarse, tenemos prácticamente 4.500 millones; es decir casi 10 millones de dólares. Comparados con los 500.00 que podríamos tener con este proyecto.
Es decir, el Estado Costarricense está poniendo un monto sustancial en ese tipo de operaciones.”
3. Sobre la comunidad de La Carpio
El IMAS es el propietario de la finca La Carpio, lugar que también está ocupado por familias que viven en condición de pobreza.
El IMAS y FUPROVI firmaron un convenio para desarrollar La Carpio. Al igual que el caso anterior (INVU-FUPROVI), este convenio presenta los mismos problemas señalados por el órgano Contralor, sin embargo, la asesoría legal del IMAS le dio el visto bueno y no fue remitido a la CGR para su refrendo.
Además, conocemos que en años anteriores el IMAS y FUPROVI firmaron convenios similares para desarrollar urbanizaciones en terrenos propiedad del IMAS y que los resultados fueron totalmente perjudiciales para esta institución. Por ejemplo, el proyecto “Las Mandarinas” en Los Guido de Desamparados.
En este caso, tampoco hay evidencia de que la administración haya respetado los principios de la contratación administrativa.
En el acta N.º 50-2007 del 26 de julio de 2007 de la junta directiva del BANHVI, se consigna una presentación hecha por la señora Eloisa Ulibarri Pernús, directora ejecutiva de FUPROVI. Desde esa fecha, se obviaron todos los procedimientos establecidos y las disposiciones de la Contraloría, para seleccionar a dicha fundación como responsable de desarrollar un proyecto de mejoramiento comunal en La Carpio, donde ya se han ejecutado una serie de trabajos de campo, que posteriormente serán cobrados al BANHVI.
De hecho, en la presentación mencionada, la representante de FUPROVI manifiesta ante las autoridades del BANHVI su interés por lograr condiciones, a nuestro juicio, exageradas y hasta ilegales. Por ejemplo:
- Que se reconozca al INVU como entidad autorizada del proyecto y a FUPROVI como responsable del proyecto.
- Que el plazo para cancelar el adelanto del subsidio sea de 12 meses después de finalizado el proyecto.
- Que se apruebe un primer desembolso para el diseño y los gastos de preinversión.
- Que se solicite garantía por el desembolso mayor y no por todo el monto aprobado.
- Que se utilicen recursos del programa de mejoramiento de barrios para la infraestructura, sin que sea necesario individualizar el adelanto del subsidio.
Cabe recordar, que FUPROVI actúa como una especie de intermediario entre el contratante, es decir, las instituciones públicas, y los desarrolladores de los proyectos. No es la Fundación la que se encarga de ejecutar las obras, sino que realiza subcontrataciones.
4. Conclusiones y Requerimientos
Nos preocupa, señora Contralora, que funcionarios utilicen sus cargos y los recursos públicos para favorecer a organizaciones privadas, con las que mantienen un estrecho vínculo, con millonarias contrataciones, utilizando mecanismos de selección que riñen abiertamente con las leyes y las disposiciones del órgano contralor. No se trata de casos aislados, es un procedimiento similar al observado en el caso del contrato de Fideicomiso suscrito por Taiwán, el BCIE y el MIVAH.
Requerimos, respetuosamente, de la Contraloría General de la República, una investigación exhaustiva, que señale claramente si hay irregularidades y a quién puede imputársele la responsabilidad. Esperamos que se ejerzan las medidas disciplinarias del caso y, si fuere necesario, se eleven las denuncias correspondientes ante el Ministerio Público.
Adicionalmente, le solicitamos al ente contralor que ordene una investigación a lo interno de MIVAH y en el BANHVI, con el objetivo de determinar lo siguiente:
- ¿Cuáles proyectos habitacionales se han hecho y están siendo ejecutados y financiados mediante el denominado Bono Comunal?, ¿cuál es su costo?
- ¿Cuáles fueron los criterios para la escogencia de dichos proyectos?
- ¿Cuáles personas físicas o jurídicas, contratadas directamente o por medio de un tercero, elaboraron o están elaborando las consultorías técnicas y los trámites mínimos necesarios para construir las obras de infraestructura?
- ¿Cuánto se ha pagado por esas consultorías y trámites? Por favor, requerir a la instancia administrativa correspondiente la lista de todas las personas físicas y jurídicas que han sido contratadas para estos efectos y cuyos honorarios han sido cubiertos con recursos presupuestarios o extra presupuestarios de cualquier naturaleza.
De antemano agradecemos su atención y pronta respuesta.
De usted con toda consideración,
| Sergio Alfaro Salas DIPUTADO | Alberto Salom Echeverría DIPUTADO |
C:
Ministerio Público;
Clara Zomer Rezler, Ministra de Vivienda;
Archivo.
